应急预案管理“引擎”升级护航城市安全

深圳在应急管理领域一直勇于创新，先行先试，在应急管理体制机制创新、应急预案管理等方面为全省和全国创造了经验。2016年9月1日起，新修订的《深圳市突发事件应急预案管理办法》（以下称《管理办法》）正式施行，在这部“新引擎”的指引带动下，我市加快修订和完善57个市级专项应急预案。我市应急预案体系建设进一步迈向“精细化管理、精准化预警、精确化应急”，为城市安全保驾护航，筑牢我们这座城市的“安全屏障”。

深圳先行先试 为全省和全国创造经验

多年来，我市在应急管理领域勇于创新，在应急管理体制机制创新、应急预案管理、应急平台建设、突发事件信息管理、应急救援队伍建设、应急物资保障、应急避难场所建设、巨灾救助保险等方面，为全省和全国创造了经验，提供了有益的参考和借鉴。

2004年，我市成立全国最早的应急管理专业部门“深圳市应急指挥中心”，主要负责全市重特大突发事件的组织指挥和综合协调。2005年，我市在全国较早发布《深圳市人民政府突发公共事件总体应急预案》，提出以市、区两级政府及其职能部门为主体，启动应急预案体系建设。其后，国家、广东省相继出台突发公共事件总体应急预案。2012年，我市出台《管理办法》，为全市应急预案体系建设提供了指引。2013年，对照《管理办法》，修订了我市突发事件总体应急预案，并推动和落实51个专项应急预案的编制工作，光明新区特大滑坡事故后又增加6个，共57个专项应急预案。

我市专项应急指挥部建设也较早起步。市应急办党组书记、主任杨峰介绍：“2013年以来，我市成立了32个市级专项应急指挥部，突出应急管理‘专业处置’的原则。在重特大突发事件处置工作中，强化属地政府先期处置和后勤保障、综合救援队伍和专业救援队伍现场搜救、应急专家队伍提供决策支持、宣传部门负责信息发布和舆论引导、应急管理部门进行综合协调的联动机制。深圳市政府与驻深部队建立了应急处置联动机制，与珠三角地区8个城市，以及周边城市分别签订了《珠江三角洲应急管理合作协议》《深莞惠应急管理合作协议》，与香港在防控疫情、直升机救援等方面建立了合作机制。”目前，全市应急管理工作模式主要是“条块结合、以块为主”。6个行政区、4个新区管委会以及全市59个街道均建立了应急管理机构，全市643个社区全部实施“网格化”社会管理，应急管理工作基本做到“有人管、有人问、有人做”，强化了应急管理“属地管理”的原则。

“《管理办法》实施4年来，绝大部分内容经受了实践检验，有些内容被国家和兄弟省市广泛借鉴。但部分内容不能适应我市应急预案管理的实际需求，特别是光明新区‘12·20’特大滑坡事故的发生，说明应急管理还有许多‘认不清、想不到、管不到’等问题。有的应急预案缺乏事前风险评估和应急准备能力评估，针对性和操作性不强。有的基层应急预案和企业应急预案的修编缺乏有效指导和监督，许多还没有落到实处等。近期，市应急办印发了《光明新区渣土受纳场‘12·20’特大滑坡事故应急救援工作总结反思报告的贯彻落实方案》，特别把进一步完善应急预案体系作为重点内容。”市应急办法规综合处处长李灿峰说。因此，我市启动修订《管理办法》，并以此为契机，探索在应急预案管理方面的先行先试。

加强应急准备

确保“有急能应”

“一方面要持续优化风险治理，努力做到‘无急可应’；另一方面要不断加强应急准备，努力确保‘有急能应’。”市应急办党组书记、主任杨峰认为，风险治理和应急准备两者密不可分。在加强应急准备方面，此次修订《管理办法》，就是通过法治化、标准化、精细化的手段，推进应急预案体系建设进入“从有到优”的新阶段，提高应急预案的管理水平，发挥应急预案的应有作用。“今年我们的重点任务，是推动修编57个专项应急预案，并在此基础上完善部门预案和现场预案，以应急预案为引领，加强人、财、物、信息、技术等方面的应急准备，加强应急演练，提升实战能力。”针对目前突发事件应急救援工作存在的“短板”和不足，市应急办正筹备启动突发事件应急能力评估，并将制定和完善较大以上突发事件应急处置评估相关规范。

新修订的《管理办法》有多个亮点：一是体现“精细化、差异化”，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案3类，并从预案的不同种类、不同层级、不同任务3个方面细化了内容的界定，明确了市、区两级政府在突发事件应急处置中的主体职能，强调了单位和基层组织的先期处置特点，避免“上下一般粗”。此外，还新增了大型企业集团应急预案体系建立要求、制定现场工作方案以及操作手册的要求等。

第二大亮点是完善应急预案的编制程序，提高应急预案的针对性、实用性和可操作性。市应急办法规综合处处长李灿峰说：“部分基层应急预案可操作性不强，主要原因就是没有对本地区、本单位的风险进行评估，未充分掌握第一时间可调用的应急队伍、装备、物质等应急资源状况。”因此，此次修订《管理办法》要求应急预案的编制需要在“开展风险评估”和“应急资源调查”两项工作的基础上进行。

第三大亮点是更加突出应急演练，通过应急演练推动应急预案的持续改进，实现应急预案的动态优化。实践证明，应急演练对于检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制有重要作用。《管理办法》要求根据实际情况采取不同方式，并遵循相关应急演练指南，组织开展应急演练，在原有基础上明确了各类应急预案演练的频次要求，并要求及时发现预案中存在的问题进而改进完善预案，扭转应急预案管理形式主义的问题。据了解，今年全市安排较大规模应急演练74场次，涉及自然灾害领域、事故灾难领域、公共卫生领域、社会安全领域，上半年演练计划全部完成。

第四大亮点是强化应急预案组织保障，目前仍有部分部门、单位和基层组织没有将预案编制列入重要议事日程，没有给予必要的“人、财、物、技术、信息”支持，导致事发后惊慌失措、手忙脚乱。此次《管理办法》明确将应急预案管理纳入本市政府绩效考核中的应急管理方面考核内容，加大相关责任追究力度，督促相关部门和单位加大投入、强化管理，以应急预案为引领，切实加强风险治理和应急准备。同时鼓励使用应急平台进行预案管理，推进应急预案向移动终端延伸，争取在最短时间内查询和调用相关应急预案。据了解，目前，各项应急预案已经纷纷“入驻”市应急办门户网站（包括移动版网站）、官方微信，轻点手机等移动设备即可实时查询相关应急预案。

“应急一张图”

助力智慧城市创建

“目前，我们正在按照创建新型智慧城市标杆市的方案部署，开发建设‘应急一张图’信息化系统。”市应急办党组书记、主任杨峰介绍，在我市“城市管理治理年”工作方案中，明确要结合智慧城市建设升级应急平台。在突发事件应急体系建设“十三五”专项规划中，将开发建设“应急一张图”信息化管理项目作为重点建设项目。提出要基于大数据治理理念，充分利用互联网、物联网、云计算和3S信息技术等，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各个领域，发挥科技化手段优势，在“精细管理、精准预警、精确应急”上下工夫，提升应急管理体系和应急管理能力现代化水平。在市、区现有应急平台的基础上，逐步实现各专业职能部门应急平台资源共享，完善风险评估、监测预警、指挥调度、部门联动、应急保障、模拟演练、专家咨询等功能，搭建具有统一建设标准的市、区两级“城市综合应急平台”。

在提升应急保障能力和资源共享方面，我市探索建立实物储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合的应急物资储备方式。全市应急资源库已录入4394种物资，价值约23.73亿元。完成市、区应急平台建设，决策支持系统建成“一网八库”，即：应急工作联络网和应急法规库、救援队伍库、应急专家库、典型案例库、救援物资库、重大危险源库、避险场所库和应急预案库。

突发事件处置难在一个“急”字，贵在一个“快”字，重在一个“安”字，要求各应急队伍整体联动，建立军地应急联动机制，实现科学、及时、有效处置。据了解，我市依托公安消防支队组建综合应急队伍，依托专项应急指挥部组建专业应急队伍。以综合应急队伍为骨干、专业应急队伍为依托、志愿者应急队伍为补充、专家队伍为支撑，不断加强应急队伍建设，目前，全市自然灾害领域共有应急队伍8支1300人、事故灾难领域42支7547人、公共卫生领域5支428人，社会安全领域依托公安、武警、部队之外，设立12个应急处置工作小组。

强化第一响应

做到“大事化小、小事化了”

“对于各类突发事件的有效应急处置，主要是3个响应：第一响应、分类响应和分级响应。”市应急办党组书记、主任杨峰说，首先是第一响应，在生产生活中，无论是企事业单位，还是社会组织、家庭、或者个人，都是各类突发事件的第一响应人，一旦察觉到突发事件发生或可能马上发生，应当立即报告属地政府及其相关部门。通过早发现、早报告、早预警、早处置，将突发事件控制在萌芽状态，做到“大事化小、小事化了”，不能让“小事拖大、大事拖炸”。

市应急办开展的调查显示，我市公众具备一定公共安全意识，但总体应对能力较低。比如大部分市民知道发生火灾后不能乘坐电梯、须选择消防通道逃生等理论知识。但是，在灭火器的正确使用方法等方面进行过实操的人就很少，缺乏公共安全防范的演习，甚至还有市民在火场逃生时选择不当方法造成伤亡；市民对交通安全、食品安全等日常生活中的安全关心较多，但对于危险化学品安全知识等关心程度较低，误认为与日常生活关系不大。比如日常生活中都会用到化学品，有些家用化学品单独使用没有问题，但混合在一起就可能产生化学反应产生毒气。再如台湾新北市八仙水上乐园“彩虹派对”时发生可燃性彩色粉尘爆燃，造成大量人员受伤。不少人就感到奇怪：为啥彩色粉尘会发生爆燃？这与公众对粉尘危害性的认知有很大关系。

尽快补上以上“短板”是市应急办一直努力推进的重点工作。《管理办法》也将涉及公众生命安全保障的内容列为应急预案宣传普及的重中之重。今年，市应急办以“认识身边风险，普及应急知识，共建平安深圳”为主题，开展了20场安全应急知识进基层宣讲活动，通过灾害事故情景演示、现场宣讲、模拟演练、有奖问答等方式，帮助公众认知身边风险，提高自救互救能力。市应急办每年开展安全应急知识进基层宣讲活动，努力让公众和基层一线人员掌握自救互救、疏散人员、报告信息、先期处置等技能，在关键时刻能够第一时间做出有效反应，做到“早发现、早报告、早处置”。同时，市应急办更鼓励有条件的市民群众制定家庭应急预案，加强应急准备，一旦遇到火灾、触电、中毒、台风、暴雨、地震等常见灾难时，能够有效地自救互救。